最近，特朗普政府針對(duì)中國(guó)及貿(mào)易領(lǐng)域的幾番強(qiáng)硬動(dòng)作和表態(tài)，再度引發(fā)人們對(duì)于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的擔(dān)憂。和以往不同的是，很多學(xué)者專家這次也一改從前的樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系可能會(huì)在今年面臨更為困難復(fù)雜的局面。

今年1月，中國(guó)金融四十人論壇(CF40)專家團(tuán)赴美考察，并聯(lián)合美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所(PIIE)召開(kāi)了“CF40-PIIE第三屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇”。在這次會(huì)議上，中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家就中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了坦誠(chéng)交流。

PIIE高級(jí)研究員Chad Bown長(zhǎng)期致力于國(guó)際貿(mào)易法律與制度、貿(mào)易談判，貿(mào)易爭(zhēng)端領(lǐng)域的研究，曾任白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)國(guó)際貿(mào)易與投資高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家。在第三屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上，Chad Bown在演講中直言，當(dāng)前可能是美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

Chad Bown說(shuō)，特朗普上臺(tái)一年來(lái)，雖然并未真的將中國(guó)列為貨幣操縱國(guó)，也沒(méi)有真的對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收45%的高額關(guān)稅，但一些貿(mào)易政策方面的小動(dòng)作已經(jīng)出現(xiàn)。他認(rèn)為，美國(guó)下一步有可能啟用一些包括201條款在內(nèi)的非常用措施。

如我們所見(jiàn)，上述預(yù)測(cè)已經(jīng)被不久前特朗普批準(zhǔn)對(duì)進(jìn)口太陽(yáng)能板和大型洗衣機(jī)征收關(guān)稅的事實(shí)所證明。

Chad Bown指出，中國(guó)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，中國(guó)的改革在國(guó)際上是有外部性的。如果中國(guó)缺乏深化改革的動(dòng)力，如果政府不減少市場(chǎng)干預(yù)，會(huì)將中美貿(mào)易關(guān)系甚至中國(guó)與全球的貿(mào)易關(guān)系帶入一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在他看來(lái)，中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩正在以一種前所未有的方式威脅著現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易體系，因此目前正是關(guān)系到未來(lái)貿(mào)易體系將呈現(xiàn)何種面貌的關(guān)鍵性時(shí)刻。

以下為Chad Bown演講實(shí)錄中文版，由中國(guó)金融四十人論壇秘書處翻譯。

影響中國(guó)的貿(mào)易政策發(fā)展

目前，中國(guó)與世界其他國(guó)家的貿(mào)易往來(lái)十分緊密，但對(duì)于一個(gè)基于規(guī)則的系統(tǒng)而言，目前的貿(mào)易政策使得這一基于規(guī)則的貿(mào)易系統(tǒng)正處于危機(jī)之中。此次的危機(jī)與我在世界銀行為林教授工作時(shí)與其共同經(jīng)歷的那次全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)不同。那次危機(jī)對(duì)于解除世界貿(mào)易體系的真正威脅來(lái)自外部的宏觀經(jīng)濟(jì)震動(dòng)。八九年前的那次危機(jī)是一件十足的大事。當(dāng)時(shí)的我們非常憂慮，不知道那時(shí)的貿(mào)易體系能否成功渡過(guò)難關(guān)。如今，從發(fā)生在美國(guó)和世界其他國(guó)家的貿(mào)易政策變動(dòng)來(lái)看，我們正處于一個(gè)新的關(guān)鍵性時(shí)刻。接下來(lái)我將著重解釋為何我認(rèn)為當(dāng)下是一個(gè)關(guān)鍵性時(shí)刻。

中國(guó)的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”問(wèn)題：一場(chǎng)雙輸?shù)臓?zhēng)端

我將重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)問(wèn)題。其一，中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位(Non-Market Economic Status，NME)問(wèn)題。上述問(wèn)題可被視為一個(gè)廣受關(guān)注而又亟待解決的危機(jī)。想要真正解決這一問(wèn)題，還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。我將提及的另外三個(gè)問(wèn)題是特朗普政府所可能推行的美國(guó)貿(mào)易政策行動(dòng)。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，除了退出泛太平洋伙伴關(guān)系(The Trans-Pacific Partnership, TPP)，在特朗普上臺(tái)的一年時(shí)間以來(lái)，他并未推出任何激進(jìn)的、針對(duì)中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易政策。特朗普并未真的將中國(guó)列為貨幣操縱國(guó)，也沒(méi)有真的對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收45%的高額關(guān)稅。但我們不得不注意，一些貿(mào)易政策方面的小動(dòng)作已經(jīng)出現(xiàn)，比如對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的鋼和鋁產(chǎn)品對(duì)美國(guó)國(guó)家安全威脅的調(diào)查等。這些問(wèn)題我們已經(jīng)略有耳聞，且將在未來(lái)的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)不斷發(fā)展。因此，我認(rèn)為目前可能是美國(guó)對(duì)華貿(mào)易政策的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題有多重要?事實(shí)上，自2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，諸如美國(guó)、歐盟等當(dāng)時(shí)的世貿(mào)組織成員國(guó)都被允許在反傾銷調(diào)查中將中國(guó)視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這有利于上述國(guó)家對(duì)中國(guó)產(chǎn)品施加高額貿(mào)易壁壘。與其他國(guó)家一樣，美國(guó)也經(jīng)常采取這一做法。到了2016年年底時(shí)，美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品中有9%都受制于反傾銷措施。或許你會(huì)說(shuō)這一數(shù)字正逐漸增大，或許你會(huì)說(shuō)這一數(shù)字已十分巨大，因?yàn)槊绹?guó)從中國(guó)進(jìn)口約500億美元的產(chǎn)品。但這一數(shù)字也意味著還有91%的中國(guó)出口美國(guó)的商品完全不受反傾銷措施或其他政策的限制。這是一種利弊權(quán)衡：中國(guó)在加入世貿(mào)組織后的這段時(shí)間出口迅猛增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，WTO允許美國(guó)和其他國(guó)家通過(guò)這一貿(mào)易政策減緩從中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品數(shù)量。此外，2016年年底時(shí)，歐盟從中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品中有6%受制于反傾銷措施。由此可見(jiàn)，中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但其又不至于是一個(gè)過(guò)大的問(wèn)題，因?yàn)椴⒉皇撬�有中�?guó)對(duì)美國(guó)和歐盟的出口都受制于反傾銷措施。相對(duì)來(lái)說(shuō)，目前為止這一問(wèn)題還在掌控之中。

一年之前，中國(guó)已經(jīng)采取行動(dòng)，通過(guò)世界貿(mào)易組織對(duì)美國(guó)和歐盟對(duì)華反傾銷“替代國(guó)”的做法啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序。目前為止，WTO還尚未采取明確行動(dòng)，因?yàn)槠涮幚磉^(guò)程往往需要很長(zhǎng)時(shí)間。但在12月初時(shí)確實(shí)發(fā)生了的一件事是，WTO就中國(guó)與歐盟之間的爭(zhēng)端在日內(nèi)瓦召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)。

與此同時(shí)，歐盟推出了一項(xiàng)新的反傾銷政策，來(lái)解決其對(duì)于中國(guó)的擔(dān)憂。在這一新政策中，中國(guó)將不再被稱為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。歐盟此次采取的新方法引入了市場(chǎng)“嚴(yán)重扭曲”的概念。在我看來(lái)，這種新方法與美國(guó)自2007年以來(lái)一直對(duì)中國(guó)采用的反補(bǔ)貼政策十分相似。如果在反傾銷調(diào)查將中國(guó)視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，那么其他國(guó)家可以找到一些與中國(guó)相類似的國(guó)家，通過(guò)這些替代國(guó)的生產(chǎn)信息來(lái)計(jì)算中國(guó)出口產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，即“替代國(guó)”方法。而在“嚴(yán)重扭曲”方法或所謂的“替代投入”方法中，其他國(guó)家可以檢驗(yàn)不同的投入產(chǎn)品，諸如租金、勞動(dòng)力、生產(chǎn)設(shè)備、銀行融資等。檢查到哪些投入產(chǎn)品中存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象使得這些投入產(chǎn)品的價(jià)格并非由市場(chǎng)決定后，可針對(duì)這些投入產(chǎn)品尋找替代品。

關(guān)于這一“替代國(guó)”的爭(zhēng)端仍在WTO進(jìn)行訴訟。中國(guó)不僅質(zhì)疑美國(guó)和歐盟在過(guò)去采取的反傾銷政策，也對(duì)美國(guó)自2007年以來(lái)所采用的反補(bǔ)貼稅政策提出了質(zhì)疑。目前，WTO正針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，這也是一個(gè)在政治方面亟待解決的問(wèn)題。而我的一個(gè)擔(dān)憂是，WTO似乎并不具有能夠妥善解決如此重大的政治問(wèn)題的能力，如果我們放任這個(gè)問(wèn)題僅由WTO的法官判斷、解決，可能會(huì)對(duì)世界貿(mào)易體系造成災(zāi)難性的破壞。眾所周知，特朗普政府并不希望由WTO首先著手解決這一問(wèn)題。如果WTO判定中國(guó)成功而命令美國(guó)停止將中國(guó)視為反傾銷機(jī)制中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這將對(duì)美國(guó)在WTO中的參與度帶來(lái)實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)。但另一方面，如果申訴結(jié)果是美國(guó)和歐盟勝利，那么中國(guó)將對(duì)這種結(jié)果作何反應(yīng)?現(xiàn)在的中國(guó)希望被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。所以這是一場(chǎng)雙輸?shù)臓?zhēng)端,且這一爭(zhēng)端并不會(huì)在短期內(nèi)被解決。

特朗普政府的貿(mào)易政策“工具箱”

目前正在美國(guó)實(shí)行的特別301條款是特朗普政府在八月時(shí)提出的一項(xiàng)調(diào)查。這一政策關(guān)心的問(wèn)題在于，為了進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，西方企業(yè)對(duì)中國(guó)的出口受到限制。這些企業(yè)被強(qiáng)行要求參與當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)銷售，因?yàn)橹袊?guó)對(duì)于一些產(chǎn)業(yè)的高額關(guān)稅將降低其出口利潤(rùn)。然而，這些企業(yè)不能在中國(guó)獨(dú)立生產(chǎn)，它們被要求以合資企業(yè)的形式在中國(guó)運(yùn)行。這是當(dāng)前美國(guó)關(guān)心和希望解決的問(wèn)題。面對(duì)這一情況，特朗普政府使用了一項(xiàng)美國(guó)的舊法律條款：1974年美國(guó)貿(mào)易法的第301條款。

美國(guó)已經(jīng)很久未使用這項(xiàng)條款，而關(guān)于這項(xiàng)條款的歷史十分有趣。在十九世紀(jì)八十年代及九十年代早期，這項(xiàng)條款被頻繁使用。但那段時(shí)期與今天的情況大不相同。那時(shí)還沒(méi)有世界貿(mào)易組織，也還沒(méi)有關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)下的貿(mào)易規(guī)則。當(dāng)時(shí)GATT下的貿(mào)易規(guī)則并未涉及服務(wù)業(yè)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及投資等問(wèn)題，且這一舊的貿(mào)易規(guī)則對(duì)于解決國(guó)家間的爭(zhēng)端并不十分有效。因?yàn)閷?duì)這個(gè)舊的貿(mào)易規(guī)則環(huán)境非常失望，考慮到其制藥業(yè)、傳媒業(yè)及其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)的美國(guó)非常頻繁地使用這項(xiàng)條款以保證其出口產(chǎn)品能夠在外國(guó)市場(chǎng)被公平對(duì)待。但這意味著在301調(diào)查中，美國(guó)政府既是警察(判斷外國(guó)政府是否有錯(cuò))、又是檢察官(提起訴訟)、又是陪審團(tuán)(甄別證據(jù))、又是法官(決定是否采取報(bào)復(fù)性措施)。最終，其他國(guó)家因此感到不滿。在這樣的背景下，世界貿(mào)易組織應(yīng)運(yùn)而生，由此出現(xiàn)了針對(duì)服務(wù)業(yè)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及投資業(yè)的相關(guān)貿(mào)易規(guī)則及我們現(xiàn)在所使用的爭(zhēng)端解決體系。從那時(shí)起，美國(guó)停止使用了301條款中的大部分內(nèi)容。

但是特朗普政府重新開(kāi)始使用了這一條款，并正在基于這項(xiàng)條款研究中國(guó)潛在的貿(mào)易問(wèn)題。我們并不知道會(huì)發(fā)生什么。這一問(wèn)題并不需要在短期內(nèi)得到解決，但在華盛頓有謠言稱政府已經(jīng)著手研究并將及時(shí)解決這一問(wèn)題。那么最大的問(wèn)題在于，美國(guó)政府將會(huì)采用什么方法?當(dāng)華盛頓的調(diào)查結(jié)果判定中國(guó)正在進(jìn)行一些不公平的貿(mào)易，美國(guó)會(huì)使用WTO的現(xiàn)有程序解決問(wèn)題嗎?或者，調(diào)查結(jié)果判定中國(guó)有不公平的貿(mào)易行為，但中國(guó)的不公平貿(mào)易行為并不被WTO規(guī)則涵蓋，那么美國(guó)是否會(huì)想出一些同樣不公平但也不違背WTO規(guī)則的對(duì)應(yīng)方法來(lái)進(jìn)行報(bào)復(fù)呢?這樣一來(lái)，問(wèn)題就變得復(fù)雜了。

我所關(guān)注的另兩個(gè)問(wèn)題與美國(guó)歷史上一些被明確記載但并未被頻繁使用的條款有關(guān)。其一是關(guān)于國(guó)家安全的232條款。去年四月時(shí)，特朗普政府基于這一條款啟動(dòng)了兩項(xiàng)調(diào)查：一項(xiàng)關(guān)于鋼材，另一項(xiàng)關(guān)于鋁材。政府將調(diào)查這些產(chǎn)品的進(jìn)口是否對(duì)美國(guó)的國(guó)防及國(guó)家安全構(gòu)成了威脅。事實(shí)上，232條款甚少被應(yīng)用。我會(huì)將其與201條款合并討論。雖然美國(guó)自2001年起就沒(méi)有再使用這一條款，201條款仍是我們非常熟悉的在全球被廣泛應(yīng)用的一項(xiàng)保護(hù)措施，并是WTO規(guī)則所允許的(232國(guó)家安全條款也是WTO規(guī)則所允許的)。

在此，我想要著重強(qiáng)調(diào)關(guān)于太陽(yáng)能電池的201調(diào)查。林毅夫教授已經(jīng)提出，不論是鋼鐵鋁材等傳統(tǒng)工業(yè)還是太陽(yáng)能電池這些前沿科技，中國(guó)的一些產(chǎn)業(yè)中缺少關(guān)于政府過(guò)度介入的改革措施，由此導(dǎo)致了生產(chǎn)過(guò)剩及生產(chǎn)能力過(guò)剩的問(wèn)題。其中的一些問(wèn)題已經(jīng)蔓延到了全球市場(chǎng)，并降低了世界市場(chǎng)中的產(chǎn)品價(jià)格。對(duì)于美國(guó)而言，已經(jīng)通過(guò)反傾銷政策和反補(bǔ)貼措施停止了大部分來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)口，包括鋼鐵、鋁材及太陽(yáng)能電池。特朗普政府已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。因此，對(duì)于上述產(chǎn)品，美國(guó)實(shí)際上可以使用的貿(mào)易政策并不多，通常只是使用常規(guī)的進(jìn)口關(guān)稅政策等。

那么接下來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是，如果貿(mào)易政策是解決美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于制造業(yè)及采礦業(yè)問(wèn)題的工具，我們將會(huì)打擊自身的貿(mào)易合作伙伴和盟友：美國(guó)大部分的鋼鐵、鋁材及太陽(yáng)能電池的進(jìn)口都來(lái)自政治及軍事上的盟友。那么在這之后將會(huì)發(fā)生什么?當(dāng)前存在著很多與上述情況相類似的產(chǎn)品：美國(guó)已經(jīng)停止從中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品，但中國(guó)的生產(chǎn)和仍在銷往世界的出口導(dǎo)致了國(guó)際市場(chǎng)上產(chǎn)品價(jià)格的下降。也由此，從其他國(guó)家進(jìn)口的產(chǎn)品對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)及采礦業(yè)造成了巨大壓力。這些產(chǎn)業(yè)因此尋求貿(mào)易保護(hù)來(lái)停止或減少進(jìn)口。在接下來(lái)的一個(gè)月內(nèi)，關(guān)于鋼材、鋁材、太陽(yáng)能電池的調(diào)查結(jié)果將會(huì)陸續(xù)公布。特朗普政府在這些調(diào)查中享有做決定的行政權(quán)。這也正是我稱當(dāng)下是重要的關(guān)鍵性時(shí)刻的原因�；蛟S我們可以預(yù)期在接下來(lái)的一個(gè)月內(nèi)將會(huì)發(fā)生一些事件，或許特朗普政府會(huì)選擇什么都不做。

中國(guó)改革具有國(guó)際外部性

另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，當(dāng)下的這一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是僅僅針對(duì)中美而言還是針對(duì)中國(guó)與整個(gè)世界而言?我不能確定。如果美國(guó)采取有效的限制鋼鐵、鋁材及太陽(yáng)能電池等產(chǎn)品的進(jìn)口措施，來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品并不會(huì)遭受重創(chuàng)，因?yàn)榻^大部分中國(guó)的出口已經(jīng)由于反傾銷和反補(bǔ)貼措施而無(wú)法進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。遭受重創(chuàng)的將會(huì)是美國(guó)的盟友，如歐盟、日本、韓國(guó)。那么這些盟友會(huì)怎么做?這些國(guó)家會(huì)否明白美國(guó)的用意并與美國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線?或者，這些新貿(mào)易限制會(huì)否分裂美國(guó)與這些國(guó)家的關(guān)系?目前我還不知道這些問(wèn)題的答案。盡管特朗普在其上任的第一年中對(duì)幾乎所有美國(guó)的貿(mào)易伙伴都表現(xiàn)出了敵意，但我們還是看到了一些美國(guó)與其傳統(tǒng)貿(mào)易伙伴在貿(mào)易合作方面呈現(xiàn)的良好跡象。目前，對(duì)于WTO中歐盟與中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的爭(zhēng)端，美國(guó)正在與歐盟通力合作。美國(guó)、歐盟和日本在布宜諾斯艾利斯舉行的WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上提交了強(qiáng)有力的聯(lián)合申明。申明并未提及中國(guó)，但其顯然與中國(guó)及中國(guó)的貿(mào)易政策有關(guān)。

正如林毅夫教授所說(shuō)，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則要求的改革符合中國(guó)的自身利益。他提到了三個(gè)方面，其中一個(gè)方面關(guān)系到傳統(tǒng)工業(yè)。傳統(tǒng)工業(yè)可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)扭曲和浪費(fèi)，可能導(dǎo)致腐敗，也可能導(dǎo)致中國(guó)內(nèi)部的發(fā)展不均衡。此外，我認(rèn)為國(guó)際外部性是一個(gè)新問(wèn)題。中國(guó)的傳統(tǒng)工業(yè)或前沿科技產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)過(guò)剩正在以一種前所未有的方式威脅著現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易體系，因此目前正是關(guān)系到未來(lái)貿(mào)易體系將呈現(xiàn)何種面貌的關(guān)鍵性時(shí)刻。我們應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這一問(wèn)題。

(關(guān)鍵字：危言 政策 轉(zhuǎn)折)